健全党和国家监督体系的创制之举

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

　　非常荣幸有机会向全国人大常委会和各位领导汇报学习贯彻习近平法治思想、推进我国条约法治工作的一些思考和体会。习近平总书记指出，数百年来列强通过战争、殖民、划分势力范围等方式争夺利益和霸权逐步向各国以制度规则协调关系和利益的方式演进。条约是国际制度规则的核心。围绕“我国的条约法律制度与工作实践”，我主要汇报四方面内容。

　　一、条约的概念及其重大意义

　　根据国际法，条约是国家和政府间国际组织按照国际法所缔结的确定相互权利和义务的书面协议，类似于国内法上的合同。根据缔约主体的数量，可以区分为双边条约和多边条约。

　　就像合同也可以称之为协议、契约，在实践中条约也有多种不同的名称，如宪章、公约、盟约、协定、议定书、国际组织章程等。我国宪法和缔结条约程序法将“条约”与“协定”并列，二者并无本质区别，是指代不同名称的条约。

　　习近平总书记指出，国际竞争越来越体现为制度、规则、法律之争。条约作为国际制度、规则、法律的最重要载体，对于维护国际秩序、促进和平发展合作、实现公平正义具有特殊意义。主要体现在以下五点：

　　（一）条约是国际社会共同的行为规范和道义准绳。习近平总书记指出，世界上的事情越来越需要各国共同商量着办，建立国际机制、遵守国际规则、追求国际正义成为多数国家的共识。这种国际共识往往需要通过条约来实现。条约不仅为国家间共处、交往、合作、解决争端提供法律依据，也为合法与非法、公理与强权、正义与邪恶划定界限。联合国成立以来，有超过7万项条约在联合国秘书处登记和公布，调整着国际社会事务的方方面面。

　　（二）条约是国际秩序和制度性权力的重要保障。习近平总书记反复强调，要坚定维护以国际法为基础的国际秩序。1945年《联合国宪章》确立了二战后国际秩序，构建了以安理会为核心的集体安全机制，赋予五个常任理事国否决权。1968年《不扩散核武器条约》建立了国际核不扩散体系，同时承认安理会五常的核武器国家地位。1982年《联合国海洋法公约》确立了全球海洋治理体系，缔约国据此获得专属经济区、外大陆架、国际海底区域等海域的海洋权益，并有资格提名候选人参选国际海洋法法庭法官和大陆架界限委员会委员。1992年《联合国气候变化框架公约》及其2015年《巴黎协定》建立了全球气候治理机制，明确发达国家有义务率先减排并向发展中国家提供资金、技术援助和能力建设支持，承认发展中国家有消除贫困、发展经济的优先需要。

　　（三）条约是维护国家利益的重要工具。习近平总书记要求运用法治手段开展国际斗争，强调中国走向世界，以负责任大国参与国际事务，必须善于运用法治。通过条约这一法治方式发展友好合作关系、搭建国际合作平台、维护国家权益、防范管控风险是各国的普遍实践。1949年以来，我国先后与14个陆地邻国中的12个谈判缔结边界条约，成功与越南划定北部湾海上边界，有力维护国家主权、促进睦邻友好。我国在与英国、葡萄牙分别就香港和澳门问题谈判过程中，创造性使用对港澳“恢复行使主权”的表述，并采用联合声明的形式，为港澳回归奠定国际法基础，洗雪了国耻。我国根据《联合国宪章》和1961年《维也纳外交关系公约》进行坚决斗争，美方就“炸馆事件”向我方公开道歉并赔偿损失。

　　（四）条约是全面依法治国的重要抓手。习近平总书记高度重视推进全面依法治国，强调法治是国家核心竞争力的重要内容，要求统筹推进国内法治和涉外法治。建设社会主义法治国家，需要统筹运用国内法和条约国际法。目前我国已累计缔结2.7万多项双边条约，参加600多项多边条约及修正案。这些条约已成为我国推进全面依法治国的重要依据，为国内改革发展稳定赢得了有利的制度空间，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供了强大助力。

　　（五）条约是推动构建人类命运共同体的关键手段。习近平总书记提出构建人类命运共同体重大理念，成为中国特色大国外交的主线，也是我国参与和引领全球治理的目标和方向。条约是国际交往的“通用语”，通过条约促进各国交融发展、世界共同进步是大国的“必修课”。推动构建人类命运共同体重大理念转化为国际规则，条约发挥关键作用。截至2024年底，我国已与150多个国家和30多个国际组织签署共建“一带一路”合作文件，不断丰富构建人类命运共同体的国家实践，为今后制定条约规则奠定基础。我们于2024年推动达成的《海洋生物多样性协定》《联合国打击网络犯罪公约》《关于建立国际调解院的公约》，都体现了人类命运共同体理念，并反映在有关公约机制和具体规则中。

　　二、条约法律制度的主要内容

　　全国人大是我国的最高国家权力机关，全国人大常委会是它的常设机关。宪法第67条规定，全国人大常委会“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”，这是全国人大常委会承担条约工作职责的最重要和最基本依据。在此基础上，缔结条约程序法对于全国人大常委会的条约工作职责作了进一步规定，其中明确了须由全国人大常委会决定批准的条约和重要协定的种类范围，主要包括友好合作条约、和平条约、领土边界条约、司法协助和引渡条约等。全国人大常委会本次会议刚刚批准的《中华人民共和国和沙特阿拉伯王国关于民事和商事司法协助与合作的协定》，是最新的例子。

　　着眼于更好服务全国人大常委会承担的条约工作职责，下面简要汇报条约法律制度的四个重要问题。

　　（一）判断条约的标准

　　我国每年与外国签署大量合作文件，其中既有条约，也有非条约性文件。判断是不是条约，关键看四个标准：一是缔约主体，必须具有国际法主体资格，包括国家和政府间国际组织。个人、公司、法人或其他实体包括地方政府，不具有缔约能力。二是缔约依据，必须是国际法。条约的缔结受国际法支配，仅依据国内法达成的文件不是条约。三是缔约目的，必须是创设国际法上的权利和义务，具有法律约束力。判断是否创设权利义务关键看意图，确定意图主要看文本是否使用了强制性的表述，如使用“应（shall）”、“同意（agree）”、“承诺（undertake）”、“义务（obligation）”等用语。四是缔约形式，通常为书面。实践中，口头协议或君子协定极少被认为构成条约。

　　还要说明的是，非条约性文件虽无法律约束力，但具有政治上和道义上的效力，其作用也不可忽视。

　　（二）缔结条约的程序

　　缔结条约程序主要包括三个阶段：

　　一是谈判。指通过会谈就约文进行协商并达成一致，多边条约在无法达成一致的情况下也可采取投票方式通过。

　　二是签署或签订。签署分两种：一种是签署即生效，多适用于双边条约。另一种是签署后还需履行批准等其他程序方可生效，多适用于多边条约。签署意味着谈判国对条约文本的认可，即使尚未履行批准等程序，也不得采取与条约目的和宗旨不符的行为。

　　三是批准、加入、核准和接受。这些程序的共同点都是同意受条约约束，主要不同在于由不同国家机关行使。批准程序适用于最重要的条约，主要由立法机关行使，在我国由全国人大常委会决定。为配合全国人大常委会履行决定批准条约的职责，缔结条约程序法和国务院制定的缔结条约管理办法列举了全国人大常委会决定批准的条约的种类范围。加入程序通常由立法机关或行政机关行使，适用于开放性多边条约，未参加条约谈判或未在规定期限内签署条约的国家一般采取这一方式，在我国由全国人大常委会或国务院决定。核准程序和接受程序多由行政机关行使，在我国由国务院决定。

　　除上述基本程序外，有些条约还涉及保留程序，这是排除条约个别条款适用的程序，系指在批准、加入、核准、接受多边条约时，缔约方可在条约允许的范围内对某些条款提出单方面声明，以排除或更改这些条款对其适用或效力。实践中，缔约方一般对多边条约中与其主权安全、政治制度、外交政策等不符的条款，与其国内法有抵触的条款，以及在履行或实施上有技术性困难的条款提出保留。

　　（三）条约有效的要件

　　一项有效的条约，必须同时具备以下四个要件：

　　第一，缔约方须具有国际法确定的缔约能力。如前所述，根据国际法，只有国际法主体，如国家和政府间国际组织，才有缔约能力。一国的地方政府等非国家实体，例如，我国台湾地区，没有缔约能力。又如，1913年西藏地方政府擅自与英国签订所谓“西姆拉条约”，因西藏作为中国地方政府没有缔约能力，该“条约”自始无效。

　　第二，缔约代表机关须具有缔约权。不同于国际法上的缔约能力，缔约权是指国家或政府间国际组织内部的某个机关或个人，代表国家或国际组织缔结条约的权限，一般由该国国内法或国际组织章程确定。我国缔约权由国务院行使。宪法规定，国务院“管理对外事务，同外国缔结条约和协定”。缔结条约程序法规定，我国可以国家、政府和政府部门名义对外缔约。

　　第三，缔约须基于自愿真正的同意。条约是国家同意法，只有体现缔约方的真实意思表示才有效。在违反具有基本重要性的国内法，以及存在错误、欺诈、贿赂和强迫等情况下，缔约方可要求撤销条约或条约自始无效。强迫包括对缔约方的强迫，以及对缔约方谈判代表的强迫。

　　第四，条约内容不违反国际强行法。国际强行法是强制性的必须遵守的规则，一般不允许国家在缔结双边和多边条约时予以改变。公认的国际强行法规则包括禁止侵略等。违反国际强行法的条约自始无效。

　　（四）条约的适用

　　条约必须遵守原则是条约法的基本原则，构成国际法的基础。该原则下，条约只对缔约方有法律约束力，而对非缔约方无法律约束力。该原则还要求缔约方必须善意履行条约义务，并且不得以国内法规定为由不履行条约义务。违约要承担国际责任，包括损害赔偿、恢复原状和赔礼道歉等。

　　对于条约在我国如何适用，我国宪法和法律没有统一规定。根据我国有关法律和实践，大体有以下三种方式：

　　一是直接适用。例如，我国国际刑事司法协助法规定，“向外国的刑事司法协助请求书，应当依照刑事司法协助条约的规定提出”。

　　二是间接适用。例如，我国加入1961年《维也纳外交关系公约》和1963年《维也纳领事关系公约》后，全国人大常委会分别制定外交特权与豁免条例和领事特权与豁免条例，以实施上述两公约。

　　三是冲突时优先适用。例如，我国民事诉讼法规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”

　　这里还想补充汇报一点。在本质上，条约是各国意志协调的结果，是斗争、合作、妥协的产物，其背后是国家实力的较量。不同于国内法所体现的是单一国家的国家意志，条约不能由一国说了算。因此，条约的条文经常使用较为模糊的措辞和表述，以照顾各方关切。例如，《联合国海洋法公约》是各方复杂博弈的结果，为解决谈判僵局，最终将所有重大争议问题及相关条款捆绑在一起，达成了不可分割的“一揽子”方案，各国对该《公约》不能“挑肥拣瘦”，但对一些条款有灵活解释的空间。

　　三、我国条约工作的历史进程和新时代的伟大成就

　　我国缔约的历史始于1689年中俄《尼布楚条约》，这是中国首次与外国缔结国际法意义上的条约。鸦片战争后，1842年中英《南京条约》是中国近代史上第一个不平等条约。此后中国被迫与西方列强签订一系列不平等条约。

　　新中国的条约在性质和作用上发生了根本性转变，从帝国主义瓜分中国的工具，转变为维护我国主权平等和国家利益的利器。在中国共产党领导下，新中国条约工作经历了从建国初期的破旧立新，到改革开放后的全面融入，再到新时代主动引领的跨越式发展。新中国的条约工作史是不断融入国际体系的历史，也记录了一个屹立于世界舞台中央的负责任大国的和平发展历程。有几个重要的历史时刻值得我们铭记。

　　1949年新中国成立后，我国宣告彻底废除一切不平等条约，开启了平等缔约的新纪元；我国与苏联等社会主义国家签署一系列友好合作条约，打破西方封锁围堵；我国和缅甸、印度共同提出和平共处五项原则，将其写入《中华人民共和国和印度共和国关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定》等，并发展成为国际法基本原则。

　　1971年，第二十六届联合国大会通过第2758号决议，恢复中华人民共和国在联合国的一切权利。此后，我国陆续恢复了在世界卫生组织、国际民航组织等联合国专门机构的席位，还加入了一系列国际组织章程和条约。

　　1978年党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化建设的伟大征程。从那时起，我国广泛参与全球治理机制和规则，先后加入400余项多边条约，签署1.8万余项双边条约，涉及反恐、人权、劳工、裁军、防扩散、环境和气候变化、贸易投资、文教卫生、海洋、外空、司法合作等领域，深度融入国际体系。

　　我国还创造性地解决了国际条约适用于港澳问题。1997年和1999年，我国政府分别向各条约保存机关递交照会办理法律手续，并向联合国秘书长递交照会宣示政策立场，就回归前英国参加的214项公约继续适用于中国香港特区和葡萄牙参加的158项公约继续适用中国澳门特区作出安排。同时，推动英国政府和葡萄牙政府也采取相应的法律和外交行动。上述行动得到国际社会广泛认可，确立了独特的条约适用港澳模式。此外，我国根据“一国两制”方针，依据基本法就香港特区、澳门特区对外缔约作出特殊安排，明确两个特区可分别以“中国香港”“中国澳门”名义对外缔结经济、贸易等领域的条约。我国在港澳的条约适用和缔约实践，丰富和发展了国际条约法的理论和实践。

　　党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，我国的条约工作取得历史性成就，发生历史性变革，为服务“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴提供了坚强有力的法治保障。

　　一是习近平法治思想为条约工作提供根本遵循和行动指南。条约国际法已成为中美战略博弈的重要领域。习近平总书记强调，在对外斗争中，我们要拿起法律武器，占领法治制高点，敢于向破坏者、搅局者说不。我们坚定维护以《联合国宪章》为基础的国际法，积极参与和引领国际规则制定，将人类命运共同体理念融入国际规则并付诸实施，促进国际法发展进步。我们在对外工作中，以及在参与解决国际地区热点问题和国际司法案件中坚定维护条约国际法权威，促进国际公平正义。我们持续推动对接和积极吸纳高标准国际条约规则，夯实高水平开放的法治根基，服务中国式现代化。

　　二是党对条约工作的领导全面加强。缔结条约管理办法第八条明确规定，条约内容涉及政治、外交、经济、社会、安全等领域重大国家利益的，应当将条约草案及条约草案涉及的重大问题按照有关规定报告党中央。中央外办与外交部联合出台专门通知，进一步明确了友好合作条约等七类条约应当报告党中央，并就条约报告党中央的程序等具体问题作出规定。

　　三是条约法治原则基本确立。首先，明确了宪法的优先地位。我国对外关系法规定，国家缔结或者参加的条约不得同宪法相抵触。这是我国首次以法律形式明确宪法高于条约，贯彻了“宪法至上”的根本法治原则。其次，明确了依法缔约和善意履约原则。对外关系法规定，国家依照宪法和法律缔结或参加条约。国家应善意履行有关条约规定的义务，采取适当措施实施和适用条约。第三，明确了维护国家利益原则。对外关系法规定，条约的实施和适用不得损害国家主权、安全和社会公共利益。这为条约在我国适用装上了一道“安全阀”。

　　四是全国人大常委会作用更加突出。我国涉条约立法不断完善，出台对外关系法、外国国家豁免法、反恐怖主义法、出口管制法、国际刑事司法协助法、生物安全法等多部涉及实施或履行条约的法律，进一步充实我国条约法制。近年来，批约工作更加规范，全国人大常委会行使批约权的法治化程度进一步提高，对行政机关缔约工作的指导作用进一步增强。批约范围更加广泛，1954年以来全国人大及其常委会共决定批准或加入480项条约，其中103项是党的十八大以来完成的，涉及经贸、司法合作、反恐、环境和气候变化等诸多领域，为我国经济社会发展、高水平对外开放创造了良好的外部环境。

　　五是引领条约制定和解释更加有为。我国参加了所有全球性多边条约谈判并发挥重要作用，努力将我国的政策理念、利益关切转化为国际规则。我们引领全球气候治理，推动达成《巴黎协定》，延续“共同但有区别的责任”原则，并确立国家自主贡献这一相对宽松的制度安排。我们参加国际海洋法法庭和国际法院气候变化咨询意见案，就国家在《联合国气候变化框架公约》体系、《联合国海洋法公约》和国际人权公约下的义务问题阐明立场，坚持框架公约体系的基础与核心地位，坚持“共同但有区别的责任”原则，有力维护我国长远发展空间。我们发起并完成《关于建立国际调解院的公约》谈判，在国际争端解决领域提供国际公共产品。我们与俄罗斯共同倡议并引领达成《联合国打击网络犯罪公约》，在网络领域明确主权原则，确立网络犯罪定义及其司法管辖权和司法合作机制，首次构建全球性打击网络犯罪的法律框架。我们参加国际法院巴勒斯坦被占领土问题咨询意见案和巴勒斯坦人道援助问题咨询意见案，依据《联合国宪章》、国际人道法条约、国际人权条约等条约，阐释巴勒斯坦人民的民族自决权及应享有的权利和基本自由，有力支持巴勒斯坦人民正义事业，获得国际社会好评。

　　六是运用条约更加有效。我国用好用足《联合国海洋法公约》赋予的权利，成功获取在国际海底区域相关矿区开采权益。我国利用1967年《关于各国探索和利用包括月球和其他天体的外层空间活动所应遵守原则的条约》（简称“外空条约”）确立的和平、平等、自由探索和利用外空的国际法原则赋予的权利，成功实现“神舟”飞天、“北斗”指路、“嫦娥”奔月、“天宫”揽胜。我国有效运用南极条约体系赋予的权利，新建两个科考站，总数增至5个。我国与北冰洋沿岸五国以及欧盟、日本等共同制定《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》，从法律上确认了我国在北冰洋公海渔业治理上的平等地位和决策权利，为我国在该海域开展渔业和科研活动提供了法律依据。从服务全面从严治党和反腐败斗争大局出发，我国全方位推进对外引渡和司法协助条约谈判，共与83个国家缔结178项条约。根据《中华人民共和国和西班牙王国引渡条约》，成功从西班牙将200余名电诈分子引渡回国。

　　七是条约维权斗争更加有力。坚持中美三个联合公报的条约性质，要求美方履行条约义务，不得执行“两个中国”和“一中一台”政策，不得与台发展官方关系，不得对台军售，坚决维护我国核心利益。依据《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》有关发达国家与发展中国家分类的规定，坚决维护我国发展中国家地位。针对菲律宾单方面向我国提起南海仲裁案，以及仲裁庭错误地行使管辖和作出裁决，我国通过正确解释和适用《联合国海洋法公约》有关管辖权、岛屿定义等条款，有力揭批菲律宾曲解和滥用《公约》强制解决程序，以及仲裁庭越权管辖、枉法裁判种种谬误，有力维护我国在南海的领土主权和海洋权益。针对日本企图将冲之鸟礁变礁为岛，非法主张专属经济区和大陆架、侵蚀向所有国家开放的公海和属于人类共同继承财产的国际海底区域，我国会同有关国家，依据《联合国海洋法公约》坚决斗争，有效维护国际社会整体利益。运用有关外空条约关于外空活动国家责任的规定，依法争取我国外空制度性权利，积极防范外国商业活动带来的安全风险，有效保障我国空间站和航天员安全。

　　四、几点体会和思考

　　当前，我国综合国力和在国际法领域影响力、感召力进一步提升，广大发展中国家对我国更加信任倚重，条约工作面临新的战略机遇。同时，个别国家奉行霸权主义、单边主义，大肆“毁约退群”，严重冲击当前国际秩序和多边机制，条约国际法已成为对外斗争的关键手段。我们要深入贯彻落实习近平外交思想、习近平法治思想，进一步提高运筹条约规则的意识和能力，推动条约工作不断取得新进展。

　　（一）全方位完善条约法制。进一步贯彻落实好对外关系法、缔结条约程序法和缔结条约管理办法，提升缔约工作法治化、专业化水平。总结我国缔约履约成功经验做法，积极探讨制定我国“国际条约法”的可行性，对条约解释和适用等实体问题加强规范。不断完善条约国内适用的法律制度，确保条约在国内法律体系得到有效落实。

　　（二）全链条强化条约塑造。进一步加强对条约制定、解释和适用的“全链条”参与，将我国理念和利益更好融入条约规则。在条约制定方面，不断增强议题设置话语权和规则制定主导权，特别是主动引领新兴领域条约制定。拓展区域和双边条约，着眼服务共建“一带一路”和推进中国式现代化，重点推动与共建“一带一路”国家完善或商签互免签证、自由贸易、投资保护、避免双重征税、社会保障、法治保障和司法合作等领域的条约。在条约解释和适用方面，密切跟踪条约运用国际实践，更加积极主动参与条约适用、实施和履约审议，不断提升我国对国际司法和条约嗣后实践的影响力和塑造力，推动国际规则向于我国有利的方向发展。对有损我国重大利益的条约解释实践，要用好“一贯反对者”规则，排除其对我国适用和效力。

　　（三）全周期优化条约运用。加大运筹条约规则服务外交博弈，充分运用条约赋予我国的制度性权力，积极扩大高水平对外开放，坚决开展对外斗争，更好维护我国主权、安全、发展利益。灵活务实用好条约签署、生效、保留、修订、退出等程序，不断丰富条约“工具箱”。准确把握签署和批准条约的“时间窗口”。善用保留条款和解释性声明进行预置，筑牢条约“防火墙”。在符合国际法的前提下，合理利用条约修订、终止或退出程序。

　　（四）全领域加强条约管理。着眼做好批约和履约工作，进一步密切各缔约部门与全国人大有关部门的沟通协作。支持外交部充分发挥条约管理牵头职能，强化条约工作集中统一管理的体制机制保障，加大条约信息化建设投入，依法不断提高我国条约工作专业化、规范化水平。加强条约工作宣传和培训，提升各部门各地区运用和履行条约的意识和能力。针对没有法律约束力的非条约性文件增多趋势，考虑适时制定相关管理规定，管控好风险。

　　（主讲人系外交部条约法律司司长、联合国国际法委员会委员）