2025-08-06，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京中南海怀仁堂隆重开幕。图为周恩来作《政府工作报告》。图/新华社资料照片

3月5日，是一代伟人周恩来同志诞辰纪念日，让人不禁回想起周恩来同志对人民代表大会制度建立与发展以及民主法治建设所倾注的心血和难忘的往事。

新中国成立初期百废待兴，作为政务院总理的周恩来日理万机。尽管如此，他还是把“适时召开各级人民代表大会”作为重点工作来抓。开国大典之后的次月，即1949年11月，周恩来就主持政务院第八次政务会议，讨论通过了省、市、县各界人民代表会议组织通则草案，同时主张采取“先试点后推开”的方式，切实把这项工作抓好。到1952年底，全国30个省、2个省级行署区、160个市、2174个县（包括县级行政单位）和约28万余个乡，都先后召开了各界人民代表会议，为全国及地方各级人民代表大会日后的召开创造了条件。

1952年12月，在政协一届全国委员会常委会第四十三次会议上，周恩来作了关于在1953年召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的提议说明。1953年1月，周恩来主持召开中央人民政府委员会第二十次会议。会议一致通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，同时决定成立中华人民共和国宪法起草委员会，毛泽东担任该起草委员会主席；成立中华人民共和国选举法起草委员会，周恩来任起草委员会主席。1953年1月，周恩来主持选举法起草委员会会议，讨论修改《中华人民共和国全国人民代表大会选举法（草案）》，并于25日将“修改本”报送毛泽东审阅。毛泽东批示同意，认为选举法“内容好”。2月，周恩来又将《关于召开全国人民代表大会和制定宪法问题》的讲话稿送毛泽东、刘少奇审阅。在党中央的领导下，经过周恩来等同志紧锣密鼓的筹备和认真细致的工作，具有里程碑意义的一届全国人大一次会议于1954年9月在北京隆重召开。周恩来在一届全国人大一次会议上作《政府工作报告》时郑重指出：“为了保卫我们的国家建设事业不受破坏，必须加强国家的公安机关、检察机关和审判机关，必须加强立法工作和革命的法制。”随着宪法和一批重要法律的制定，国家的法制建设进入稳定发展的快车道，到1956年生产资料私有制的社会主义改造基本完成时，我国的社会主义法制建设已具有一定规模，对于保障革命和建设以及促进社会主义的发展，都起到了十分重要的作用。周恩来勇挑重担，身先士卒，在他主持的工作范围内，领导和参与制定了大量的法令法规，为经济建设以及逐步完善立法工作作出了突出贡献。

1975年，在四届全国人大一次会议上，周恩来作《政府工作报告》，重申了在三届全国人大一次会议所作《政府工作报告》中提出的“两步设想”：第一步，在1990年以前，建成一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系；第二步，在20世纪内，全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，使我国国民经济走在世界的前列。从此，“四个现代化”成为高频词语，成为全国人民阶段性的奋斗目标。周恩来深刻认识人民监督的必要性，指出“建设社会主义，没有互相监督，不扩大民主是不可能做得好的”“需要一套制约的办法”“工作中如果有缺点，我们就改正，这就是我们党和政府进行各项工作的方针”。

周恩来多次要求正确把握民主与专政的辩证关系，并强调民主“更带有本质的意义”。就如何扩大民主，他认为必须坚持人民代表大会制度，并在《专政要继续，民主要扩大》一文中提出具体方略：第一，扩大人大代表知民为民的渠道。他说，“我们的人大代表……每年应有两次到人民中直接视察工作。他们可以从与政府不同的角度去接触广大人民，接触实际，看我们的工作是否做得恰当。”第二，拓宽人大代表参政议政的渠道。他要求“把所有代表的发言，包括批评政府工作的发言，不管对的，部分对的甚至错的都发表出来”，人大代表“提出的意见，政府要出来回答”。第三，敞开人大代表监督政府的渠道。他指出“要进一步使人大代表参加对政府工作的检查”。

周恩来是党和国家主要领导人中较早强调要从制度、法律、政策上加强民主的领导人。他指出，行使民主权利要以法律为界限，必须遵守宪法、遵守法律。他还多次谈到民主需要扩大，同时必须加强法制，“对人民的民主需要继续扩大，而对反动派的专政则需要继续加强”，民主每扩大一步，都需要法制的确认和保障。所以，周恩来高度重视法制工作，明确指出“人治不行的，第一还是法治”，力求用法律作为行使政府职能的基本依据。

在中华人民共和国成立前后的一段时间里，周恩来亲自主持和参与国家的立法工作和法制建设，创建适合我国国情的法制体系。中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》，是以法建国最重要的三个文件，标志着我国立法工作和法制建设有了良好的开局。紧接着，周恩来又组织力量，先后制定了省、市、县各界人民代表会议组织通则，省、市、县人民政府组织通则，以及《人民法院暂行组织条例》《各级地方人民检察署组织通则》等一批法律法规，保证和推动从中央到地方的各级政权机关都以立法的形式建立起来。截至1951年上半年，全国县以上的各级司法机构已基本建立起来。

他在中央人民政府政务院第二百零二次政务会议上讨论“1954年政法工作的主要任务”时指出，“经济基础变了，上层建筑也随着改变，我们的人民民主法制，也就要随着经济基础的变化发展而变化发展。”

他领导、参与制定了《中华人民共和国婚姻法》，对婚姻制度破旧立新，一改旧中国以强迫包办为特征的婚姻制度，获得了全国人民的热烈拥护；他强调“党和国家更加重视加快科学事业的发展，要把我国建设成为一个社会主义的现代化强国”“关键在于实现科学技术现代化”，力推《发明奖励条例》《技术改进奖励条例》这两个重要的法规性文件施行，极大地激发了广大劳动者的积极性和创造性。

即便在“文革”这样一个法律虚无主义盛行、法制受到严重破坏的特殊历史时期，周恩来依然强调尊重和保障人权，特别是人的生命权和尊严权，针对当时出现的武斗歪风，规定了“五不准”，即“不准搞‘喷气式’，不准挂牌子，不准游街，不准武斗，不准开万人以上的批斗会”，后来还专门指示不准体罚、不准侮辱人格，等等。

斯人已逝，但这些往事依然让人难以忘怀。